深化国有企业混合所有制改革浅析

深化国有企业混合所有制改革浅析

时间:2020-02-14 17:49 作者:admin 点击:
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  国有企业混合所有制改革起步于上个世纪90年代,2013年中共中央召开十八届三中全会之后,我国进入深化国有企业混合所有制改革阶段。1992年邓小平同志南巡之后,中共中央于十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制,允许国内民间资本和外资参与国有企业改革。多年来,一批国有企业通过改制发展成为混合所有制企业,但治理机制河监管体制还需要进一步完善;还有很多国有企业为转换经营机制、提高运行效率,正在积极探索混合所有制改革。2013年中共中央十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出积极发展混合所有制经济,推动国有企业完善现代企业制度,指明了深化国有企业混合所有制改革的方向;2014年《政府工作报告》进一步提出加快发展混合所有制经济;2015年中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》、国务院印发了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》,均明确了混合所有制改革的基本原则及具体措施;2016年国务院国有资产监督管理委员会及财政部共同颁布的《企业国有资产交易监督管理办法》,进一步明确国有企业混合所有制改革的操作流程,加强企业国有资产交易监督管理。基于以上时代背景,笔者根据相关文件,并结合过往参与国企改革的经验,对现阶段深化国有企业混合所有制改革的基本原则、参与主体、混改方式及混改程序进行粗浅梳理及分析,以期投砾引珠。

   一、 深化国有企业混合所有制改革的基本原则

   (一) 坚持公有制主体地位,积极发展混合所有制经济

  中共中央十八届三中全会于2013年通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,是中国特色社会主义制度的重要支柱,也是社会主义市场经济体制的根基。同时明确了在坚持公有制主体地位的基础上,积极发展混合所有制经济。所谓混合所有制经济,该决定中也进行了明确定义,即国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合。

   (二)分类推进国有企业改革,鼓励各类资本参与国有企业混改

  中共中央、国务院于2015年颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》中明确了分类推进国有企业改革,根据国有资本的战略定位和发展目标,结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要,将国有企业分为商业类和公益类。

  对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业,原则上都要实行公司制股份制改革,引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化,国有资本可以绝对控股、相对控股,也可以参股,并着力推进整体上市;对于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业,要保持国有资本控股地位,支持非国有资本参股。

  对于公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标,采取不同于商业类企业的措施,以引导进入市场为重点。公益类国有企业在国企中占比例很大,如电力电信、石油、石化、铁路交通、民用航空、中国邮政等。通过引入市场竞争机制,提高公共服务效率和能力,可以采取国有独资形式,具备条件的也可以推行投资主体多元化,还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有投资人参与经营。

   (三) 健全公司法人治理结构,完善现代企业制度

  《关于深化国有企业改革的指导意见》中明确重点推进董事会建设,建立健全权责对等,规范董事长、总经理行权行为,规范公司治理。完善治理机构可以说是深化国企混改的主要动因之一,健全公司法人治理结构,有助于提高国有资本配置和运行效率。

  混合所有制企业要建立健全现代企业制度,明晰产权,同股同权,依法保护各类股东权益。规范企业股东会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系,按章程行权,对资本监管,依规则运行,形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构。

   (四) 严格按照规定履行相关程序,防止国有资产流失

  国有企业混合所有制改革时,应依据相关法律法规,规范国有资产授权经营和产权交易等行为,健全清产核资、评估定价、转让交易、登记确权等国有产权流转程序。《企业国有资产交易监督管理办法》明确了国有资产交易流程,遵循等价有偿和公开公平公正的原则,国企混改应严格遵守相关程序性规定,以防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送,杜绝国有资产流失。

   二、深化国有企业混合所有制改革的参与主体

  混合所有制经济表现为国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合,参与混改的主体多样化,具体可以包括战略投资者、集体所有制企业、外资、员工、普通民营企业、保险公司、社保基金、混改投资基金、股权投资基金等。

   (一)战略投资者

  战略投资者一般具有资金、技术、管理、市场、人才优势,能够促进产业结构升级,增强企业核心竞争力和创新能力。战略投资者一般具有良好的资质条件,拥有比较雄厚的资金实力、先进的管理制度、较强的投融资能力。

  战略投资者区别于财务投资者,一般长期稳定持股,且持股量较大,从而对公司经营管理形成一定的影响,通过自身丰富先进的管理经验完善公司的治理结构,这与深化混合所有制改革的目的契合,尤其相对于国有企业庞大的存量资产,只有引入有实力的战略投资者才能借助外力的进入,做大做强企业。以中国邮政为例,与阿里巴巴之间的战略性合作,通过借助互联网工具,辅以大数据技术,重新阐述物流、邮政的新模式,使全国的物流资源得到充分利用,降低中小型企业的物流运输成本,满足消费者需求。

   (二)集体所有制企业

  集体所有制企业是部分劳动群众集体拥有生产资料的所有权,共同劳动并实行按劳分配的经济组织。集体资本系由部分劳动者共同占有生产资料的公有制企业进行投资,而产生的所有者权益。深化混合所有制改革允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股,参与国有企业混合所有制改革,同时也为集体企业改制创造良好的条件。

   (三)境外投资者

  国务院于2017年8月发布《关于促进外资增长若干措施的通知》,明确要进一步提升我国外商投资环境的法治化、国际化、便利化水平,促进外资增长,提高利用外资质量;鼓励外资参与国企优化重组,简化程序、放宽限制,支持境外投资者以并购方式设立外商投资企业。支持国内企业多渠道引进国际先进技术、管理经验和营销渠道。鼓励外资参与国有企业混合所有制改革。且目前已有国企成功引入外资进行混改的成功案例,如东方航空于2015年引入美国达美航空,达美航空公司是美国三大航空公司之一,达美航空向东方航空投资4.5亿美元,取得东航3.55%的股份,有助于促进双方全球网络的业务合作。

   (四)国有企业员工

  优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业开展试点,支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。

  财政部、国有资产监督管理委员会、中国证监会于2016年8月印发《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》,明确了在试点企业开展员工持股,参与持股人员应为在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干,且与公司签订了劳动合同。同时对于员工出资方式、入股价格、持股比例、股权结构、持股方式等均进行了明确的规定。一般而言,因员工涉及人数较多,往往通过员工持股平台的方式间接持股国有企业。

   (五)普通民营企业

  民营企业与战略投资者存在一定的交叉,一些大型民营企业、民营资本为主的大型投资基金,以战略投资者身份参与国有企业混改。民营企业也可以非战略投资者身份参与国有企业混合所有制企业改革,尤其是规模不大,但有参与混改的需求或者愿望的普通民营企业。战略投资者往往要求特殊约定,如股权处置限制、退出机制等,而普通民营企业基于身份、谈判地位往往不会有特殊约定需求,参与国企混改更具灵活性。

   (六)保险公司、社保基金

  保险公司的保险资金及社保基金投资偏向于投资安全性,国企混改因涉及国资,可以确保保险资金及社保基金的资金安全,获得稳健的财务回报。如,中石化引入部分保险公司参与混改,其中长江养老保险、生命人寿(现富德生命人寿)、中国人寿、中邮人寿均持有部分股权,合计投入认购资金约220亿元。社保基金亦参与国有金融市场股份化和证券化过程,而且可以直接投资国有资产股份制改革。

   (七) 混改投资基金、股权投资基金

  国企混改基金将通过国企混改“产、融、研、投”专业化平台,积极探索混合所有制创新机制,提高国企混改的项目及资金来源广泛度,降低社会资本进入优质项目门槛。目前北京已设立国调混改投资基金,基金首期规模50亿元,重点围绕央企及地方国企的混合所有制改革、并购重组等方向进行投资。

  另外,创投基金、产业投资基金、政府引导基金参股的投资主体、社会型私募基金等股权投资基金也可以参与国有企业混合所有制改革,利用资本力量助推混合所有制改革的结构调整和转型升级。

   三、深化国有企业混合所有制改革的方式

  本次深化国有企业混合所有制改革鼓励国有企业通过增资扩股、联合投资、并购重组、股权转让等方式,与非国有投资人进行股权融合、战略合作、资源整合,发展混合所有制经济,可以采取一种方式,也可以采取多种方式结合进行混改。

  (一)股权转让方式

  国有股权转让系在遵守法律、法规和国家产业政策的前提下,使国有股权按市场规律在不同行业、产业、企业之间自由流动。股权转让方式目前是深化国有企业混改的主要方式之一,据中国产权协会统计,2017年社会资本通过产权交易市场以股权受让方式参与的国有企业混改项目889宗,交易额合计981.6亿元。

  国有股权转让应遵守依法、公开、公平、公正、平等互利、等价有偿原则,同时还要遵循有条件转让原则,以调整投资结构、促进国有资产的优化配置为主要目的的原则。《企业国有资产交易监督管理办法》对国有股权转让履行相应的程序、确定交易价格、支付相应的转让价款均进行了明确。

  (二)增资扩股方式

  增资扩股是公司为了扩大生产经营规模,优化股权比例和结构,增加注册资本金的行为。国企混改通过增资扩股的方式即可以达到混合所有制改革优化股权结构的目的,也可以为企业增加资本额,对于国有企业扩大规模、拓展业务等有积极作用。增资扩股方式目前是我国深化国有企业混改的主要方式之一,据中国产权协会统计,2017年社会资本(含外资)以增资方式参与国有企业混改项目202宗,交易额合计771亿元。

  增资扩股方式关注重点在于确定增资价格、设定股权比例、设计投资者准入条件等方面进行考虑。对于确定增资价格,应以资产评估结果为基础,结合意向投资方的条件和报价等因素选择投资方;对于持股比例的设定,首先需要考虑国资是否保留控制权,《企业国有资产交易监督管理办法》明确了控股权不仅持股超过50%,对于国资持股未超过50%,但为第一大股东,并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配,因此首先通过持股或者协议安排等确定国资的控制权,如果不保留控制权,则是否保留重大事项表决权;对于投资者条件,一般从确定投资者所有制性质、行业背景、对公司治理结构等影响方面进行考虑。

  (三)改制上市方式

  改制上市与混改相辅相成,诸多国有企业仍归属于集团层面,并未上市,各集团层面的资产通过混合所有制、市场化运营等方式提升资产质量与运营效率,国有企业资产注入、分拆改制、整体上市、重组并购或者借壳上市既是混合所有制改革的方式,也达到混合所有制改革的目的。当然改制上市也往往运用上述股权转让、增资扩股的方式。

  (四)投资并购方式

  国有企业并购非国有投资人或者非国有投资人并购国有企业、国有企业通过并购民营上市公司或者一些非国有投资人或主体并购国有上市公司等方式可以优化股权结构,完善公司治理结构,以达到混改的目的。可以在产品、市场、技术等方面达到要求产生协同效应的民营企业设定为并购标的,有利于国有企业提高经济效益。如中国建材通过联合和收购民营企业做大做强建材主业和构建大产业平台的过程中实现,通过系统管理整合,将人才、资金、技术等各种资源优化重组,以达到提高经济效益的目标。

  (五)组建新公司方式

  国有企业与非国有投资人共同出资设立新公司,形成混合型企业。一些国有企业成立较为久远,在出资、资产、公司治理等方面可能存在着一些历史遗留问题,非国有投资人进入往往需要清理历史问题,但是解决这些问题可能会付出较高额的代价或者无法解决。因此,组建新公司的方式可以避免历史问题的存在,因此,该种方式也是混改比较可行的一种方式。

  组建新公司需要注意的是国有资本的持股比例,董事会成员安排等事项在公司设立时进行安排和设计。

  (六)债转股或发行可转债方式

  国有企业对非国有投资人已有的债权或者非国有投资人对国有企业已有的债权,转化为股权,既可以优化股权结构,也可降低企业自身的资产负债率。另外国有上市公司可以通过发行可转换公司债券的方式优化股权结构,促进各类资本的融合。

  (七)政府和社会资本合作方式

  公共基础设施建设的融资方式,也可以通过政府和社会资本合作方式,即为PPP模式。该模式是国家利用招标的方式,将各投资项目与非政府资本进行合作的方式。将各投资项目以BOT等模式为主,与社会资本开展合作,系政府与非政府之间合作的方式。该模式主要适用于储气装备、燃气管网、交通基础设施、电网等等基础投资项目。

   四、深化国有企业混合所有制改革的程序

  对于国有企业采取股权转让、增资扩股、改制上市等方式,引入非国有投资人或其他参与主体进行混改的,往往在混改前进行国有企业的内部重组,整合优良资产,再引入非国有投资人或其他参与主体。在内部重组完成后或者在确定意向后,开始进入国有企业混合所有制改革程序。

  《国有资产评估管理办法》、《企业国有资产评估管理暂行办法》、《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》、《中华人民共和国企业国有资产法》、《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》、《企业国有资产交易监督管理办法》、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》等法律法规、规范性文件对国有企业混改的程度均进行了明确的规定。国企混改程序因不同的混改方式存在些许不同,本文仅从是否需要在产权交易所进场交易进行分类和梳理。

   (一)进场交易类混改方式的混改程序

  根据《企业国有资产交易监督管理办法》,国有企业产权转让、国有企业增资扩股、国有企业资产转让,除特殊情况之外均须到产权交易所进场交易,混改方式中股权转让、增资扩股除特殊情况之外须进场交易,混改方式中改制上市前往往也涉及到股权转让、增资扩股及资产转让,因此除特殊情况下也同样适用于产权交易所进场交易。因此,国有企业混合所有制改革方式中的股权转让方式、增资扩股方式以及改制上市方式会涉及到进场交易,须履行进场交易程序。进场交易类混改方式的具体程序如下:

   1、制定混改方案

  拟实施混改的企业制定混改方案,混改方案主要内容包括:改制的目的及必要性、改制后的资产、业务、股权设置和产品开发、技术改造等;改制的具体形式;改制后形成的法人治理结构;企业的债权、债务落实情况;职工安置方案;改制的操作程序,财务审计、资产评估等中介机构和产权交易市场的选择等。改制方案还必须明确保全金融债权,并明确具体的混改方式。

   2、取得金融债权机构出具同意函

  如果拟实施混改的国有企业对金融机构有债务,则还应就混改方案中明确保全金融债权等事宜征得金融债权机构的同意,金融债权机构出具同意函。

   3、履行内部决议程序

  国有企业董事会、股东会按照企业章程及企业内部管理制度进行决策,并形成书面决议。国有控股和国有实际控制企业中国有股东委派的股东代表,应当按照规定和委派单位的指示发表意见、行使表决权,并将履职情况和结果及时报告委派单位。

   4、可行性研究报告及方案论证

  按照企业发展战略进行混改的可行性研究及方案论证,论证混改方案是否符合国家出资企业的发展战略。

   5、职工代表大会或者职工大会表决

  如果涉及到职工安置事项的,安置方案应当经职工代表大会或者职工大会审议通过,并形成书面决议。

   6、审批程序

  拟实施混改的国有企业向有审批权的单位递交混改方案审批的申请书,有审批权的单位出具审批文件。

  对于采取产权转让、增资扩股方式的混改,根据《企业国有资产交易监督管理办法》确定有审批权的单位,具体如下:

   1) 国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让或增资事项。其中,因产权转让或增资致使国家不再拥有所出资企业控股权的,须由国资监管机构报本级人民政府批准。

   2) 国家出资企业应当制定其子企业产权转让管理制度,确定审批管理权限;国有出资企业决定其子企业的增资行为。

   3) 对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,主要承担重大专项任务子企业的产权转让或增资行为,须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。

   4) 转让方或者增资企业为多家国有股东共同持股的企业,由其中持股比例最大的国有股东负责履行相关批准程序;各国有股东持股比例相同的,由相关股东协商后确定其中一家股东负责履行相关批准程序。

  例如,如果属于非处于关系国家安全、国民经济命脉的国有二级子公司国有股东拟转让股权,其审批单位根据国家出资企业制定的管理制度中明确的权限进行确定。

   7、清产核资

  对企业债权全面进行清理、核对和查实、盘点实物、核实账目,清查各类应收及预付账款、各项对外投资、账外资产等。

  如果企业实施改制仅涉及引入非国有投资者少量投资,且企业已按照国家有关规定规范进行会计核算的,经本级国有资产监督管理机构批准,可不进行清产核资。

   8、审计、评估程序

  国企混改必须履行审计程序,除特殊情况之外,应履行国有资产评估、评估核准或评估备案程序,且评估机构应当具备相应的资质。特殊情况下可以仅审计,对于同一国家出资企业或者国有控股企业内部实施重组整合、属于内部增资等情形,通过审计程序即可。

  另外,非国有投资者以实物资产和专利权、非专利技术、商标权、土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营权等资产评估作价参与企业改制,由国有产权持有单位和非国有投资者共同认可的中介机构,对双方进行改制企业的资产按同一基准日进行评估;如果一方资产已经评估,可由另一方对资产评估结果进行复核。

   9、律师事务所法律尽职调查,并出具法律意见书

  律师事务所在法律尽职调查的基础上,对主体资格、内部决策及外部审批、主要财产、债权债务、行政处罚、诉讼仲裁、职工安置、相关方案等合法合规性出具法律意见。

   10、信息披露、挂牌交易

  《企业国有资产交易监督管理办法》明确了企业国有产权交易遵循等价有偿和公开公平公正的原则,在依法设立的产权交易机构中公开进行,需要注意披露信息范围、向交易所提交文件以及披露期限。

  披露信息的范围包括主体资格信息、财务指标、决策及批准情况、交易条件、投资方资格条件等,增资扩股还包括募集资金金额及用途等;申请文件一般包括申请书、内部决议、审批请示文件、审批机构批复文件、相关方案、主体资格证明文件、法律意见书、授权委托书等文件;披露期限区别股权转让及增资扩股不同,产权转让正式披露信息时间不少于20个工作日,如果因产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移的,则预披露时间不得少于20个工作日,增资扩股对外披露则不少于40个工作日。

   11、签署相关协议

  通过挂牌征得交易对方,签署相关的产权转让协议、增资协议等。协议内容一般包括交易标的企业、交易方式、交易价款及支付、交割事项、过渡期安排、费用承担、职工安置方案、声明与保证、违约责任等条款。相关协议签订并生效后,并支付相应款项后,产权交易机构为交易双方出具交易凭证。

   12、办理相关登记手续

  交割完毕后,办理工商、税务等变更登记手续。根据各地不同税务部门及工商部门的要求,准备具体的变更登记手续文件。办理完毕工商变更登记手续,交易基本结束。

   (二)非进场交易类混改方式的混改程序

  对于投资并购、组建新公司、债转股、政府和社会资本合作方式则无需到产权交易所进场交易,该等混改方式的混改程序一般如下:

   1、制定混改方案

  拟实施混改的企业制定混改方案,混改方案一般内容包括:改制方式、改制的目的及必要性、改制后形成的法人治理结构、企业的债权、债务落实情况;职工安置方案、改制的操作程序、财务审计、资产评估、中介机构选择等内容。

   2、履行内部决议程序

  国有企业董事会、股东会按照企业章程及企业内部管理制度进行决策,并形成书面决议。

   3、审批程序

  拟实施混改的国有企业向有审批权的单位递交混改方案审批的申请书,有审批权的单位出具审批文件。

   4、审计、评估程序

  国企混改必须履行审计程序,除特殊情况之外,应履行国有资产评估、评估核准或评估备案程序,且评估机构应当具备相应的资质。特殊情况下可以仅审计,对于同一国家出资企业或者国有控股企业内部实施重组整合等情形,通过审计程序即可。

   5、签署相关协议

  如果采取投资并购的方式进行混改,则签署投资协议;如果采取组建新公司方式混改,则签署股东出资协议;如果采取债转股方式,则签署债转股相关协议。

   6、办理相关登记手续

  除特殊情形外,国企混改参与主体一般都会以出资方式体现在需要混改的国有企业股权结构中,需要履行工商、税务变更登记手续,根据各地不同税务部门及工商部门的要求,准备具体的变更登记手续文件,办理相关登记手续。

  对于政府和社会资本合作方式以及其他方式,实施过程中还需要履行其他相关程序,本文不就该种情形展开进行分析和梳理。

  国有企业混合所有制改革的目的是为了增强国有企业的竞争力和活力,为企业打造一个符合现代企业治理的有竞争力,培养竞争力和创新力的治理体系,对于推动我国经济发展具有极其重大的意义,在实施国有企业混合所有制改革过程中,需要注意程序合法合规性,防止国有资产流失,加强相关监管,确保国有企业混改的顺利进行。

   作者简介:

  姜威

  律师

  青岛办公室

  资本市场部