国有企业混合所有制改革法律实务研究(一)

国有企业混合所有制改革法律实务研究(一)

时间:2020-02-14 17:49 作者:admin 点击:
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  标题:国有企业混合所有制改革法律实务研究

   目 录

  第一部分:国企混改政策及法律解读

  一、混改的政策及法律依据

  二、混改的目的、原则

  三、混改流程与程序

  第二部分 混改法律实务

  一、混改的主要法律实现路径

  二、混改重点关注的法律事项

  三、国有企业混改的难点

  四、混改过程中的审计评估

  五、交易定价及支付

  六、职工安置

  七、员工持股

  八、混改中涉及的相关中介机构

  九、混改中主要涉及的法律文件

  第三部分 混改典型案例

  一、央企:中国联通(600050)

  二、上海:云赛智联(600602)

  三、山东:山东省交通运输集团有限公司

  四、江苏:东方市场(000301)

  五、辽宁:9家国企:股权转让

  六、黑龙江:黑龙江北大荒浩良河化肥有限公司

  七、四川:沱牌舍得集团:转让股权+增资

  八、央企:东方航空物流有限公司

  九、云南:云南白药集团股份有限公司

  十、北京首钢股份有限公司(企业改制)

  十一、某新能源公司

  十二、上海某国企孙公司

   第一部分 国企混改政策及法律解读

   一、 混改的政策与法律依据

  为推动和推进混改的进行,国家层面先后出台了相关的政策和法律法规(即1+N政策和法规体系),各个地方政府也随之出台了配套的、更具操作性的地方性政策与规则。除《公司法》、《企业国有资产法》、《劳动法合同》等通用性法律法规外,针对国企混改的相关政策和法律法规如下:

  (一)国家层面主要法律、法规及规范性文件

  1、中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号)

  2、国务院关于《国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发〔2015〕54号)

  3、企业国有资产监督管理暂行条例(国务院令第378号)

  4、国资委、财政部《企业国有资产交易监督管理办法》(国资委、财政部第32号令)

  5、《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》(国务院办公厅国办发〔2015〕79号)

  6、国务院办公厅转发国资委《关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》(国办发〔2003〕96号)

  7、《关于国有控股混合所有制企业 开展员工持股试点的意见》(国资发改革[2016]133号)

  8、《上市公司股权激励管理办法》(证监会2016年8月)

  9、《中央企业公司制改制工作实施方案》(国务院办公厅2017年7月)

  文件1《关于深化国有企业改革的指导意见》是国企混改的纲领性文件,是国企混改的总纲。《指导意见》从改革的总体要求到分类推进国有企业改革、完善现代企业制度和国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件等方面,全面提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措。

  文件2《国有企业发展混合所有制经济的意见》作为《指导意见》最重要的配套文件,明确了国有企业发展混合所有制经济的总体要求、核心思路、配套措施,并提出了组织实施的工作要求。

  文件3—6是国家国资委制定的混改配套文件,着重国企混改中的国资监管,重点是防止国有资产的流失。

  文件7-8是国家国资委和证监会针对国企混改中员工持股事项制定的专门配套性文件,用以指导混改中的员工持股。

  (二)上海市出台的政策、法规

  1、上海市市委、市政府《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》(沪委发〔2013〕20号)

  2、上海市市委办公厅、市政府办公厅《关于推进本市国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见(试行)》(沪委办发〔2014〕22号)

  3、上海市国资委关于印发《本市国有企业混合所有制改制操作指引(试行)》

  的通知(沪国资委改革﹝2016﹞26号)

  4、《关于本市地方国有控股混合所有制企业员工持股首批试点工作实施方案》(沪国资委改革﹝2017﹞18号)

   二、混改的目的、原则

  1、混改的主要目的是,促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,实现国有资产保值增值,提高国有资本配置和运行效率,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展;增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力;促进国有企业转换经营机制,建立并完善现代企业制度,健全企业法人治理结构。同时,在国有企业混合所有制改革中,要坚决防止国有资产流失。

  2、混改的主要原则可以概括为以下几个方面:

  (1)政府引导,市场运作。尊重市场经济规律和企业发展规律,以企业为主体,充分发挥市场机制作用,把引资与转制结合起来,把产权多元化与完善企业法人治理结构结合起来,探索国有企业混合所有制改革的有效途径。

  (2)完善制度,保护产权。以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益,调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。

  (3)严格程序,规范操作。坚持依法依规,完善市场定价机制,切实做到规则公开、过程公开、结果公开。强化交易主体和交易过程监管,防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务,杜绝国有资产流失。

  (4)宜改则改,稳妥推进。对适宜推进混合所有制改革的国有企业,要充分发挥市场机制作用,坚持因地施策、因业施策、因企施策,成熟一个推进一个,确保改革规范有序进行。

   三、国企混改的实现路径

  本次国企混改的实现路径归纳起来有两点:第一,渐进式;第二,市场化。为确保国企混改的有序进行,国企混改采取了渐进式的实现路径,渐进式可

  从一下三个方面来理解:1、先制度建设,后实际操作:不同于前次国企改革,本次的国企混改是制度在先,混改不仅有高屋建瓴的政策指导,而且有操作性很强的法律支撑,这使得混改的推进有章可循,有据可依;2、先试点,再推广:本次混改是国企改革的升级版,涉及国企改革的深层次问题,因此非常慎重,从央企到地方国企都采用试点的方法,选定试点企业以推进国企混改。现阶段,国企混改尚没有大面积推广,相信随着试点经验的积累,国企混改定会全面展开;3、先孙子公司,后一级企业:和先试点、再推广一样,国企混改目前仅在子公司及以下层级展开,很少(甚至没有)一级企业进行混改的案例。

  本次混改旨在解决国有企业市场化机制不充分的顽疾,因此市场化是本次混改的主要实现途径(行政方面的色彩仍然存在,但非主导,主要是监管)。国企混改的市场化路径主要体现在以下两个方面:1、借助产权市场等资本市场平台引入社会资本。混改本意在于通过外力将国企推向市场,使其成为真正的市场主体。因此,采取市场化路径、借助产权市场等资本市场平台来为国企引入市场投资人和社会资本,实现国资管理体制从“管资产”向“管资本”的市场化、资本化方式转型。2、国企内部采用员工股权激励的方式,激发员工的积极性、创造性。内部员工持股,将企业发展与个人利益挂钩,不仅可以解决所有者缺位问题,而且很大程度上可以调动员工积极性和创造性,激发员工作为产权所有人的活力,从而形成有效的约束和激励。

   四、国企混改流程与程序

  国企混改,一般分为三个阶段,即准备阶段、审批阶段、实施阶段。相关流程和程序如下:

  1、准备阶段:

  (1)前期调研与沟通,编制可行性研究报告;

  (2)成立相应的工作机构,聘请中介机构。

  需要说明的是,目前混改的启动,是以确定混改试点企业为肇始的(即只有纳入到试点名单的企业才能启动混改);部分地方在混改的准备阶段规定了国企改制立项审批这样一个前置程序,作为启动混改的一个很重要的准备工作,即只有取得相关部门或机构的改制批复后,方可启动混合所有改制工作(已经被列为混改试点单位的企业则无需改制立项审批)。

  2、审批阶段

  (1)制定改制方案

  改制方案一般包括企业基本情况、改制目的、改制后企业组织形式、股权结构、投资者条件、法人治理结构、资产和债权债务处理、职工安置、中介机构选聘、改制实施计划等内容。

  (2)履行内部决策程序:按照法律法规、公司章程及企业内部管理规定,履行内部决策程序。即拟改制的企业需按照其章程之规定,召开董事会和股东(大)会,审议批准改制方案及与改制相关的事项(国有独资企业只需召开董事会即可)。

  需要说明的是,如改制涉及员工安置或改制对员工利益有重大影响的,还需依法依规召开职工大会或职工代表大会,以取得职工大会或职工代表大会对所涉相关事项的批准。

  (3)提交审批:一级企业(即国家出资企业),报同级国资监管部门审批,涉及控股权转移的,需报同级人民政府批准。非一级企业(即一级企业的子企业等)报一级企业(母公司或集团)审批,但涉及控股权转移的和重要的子公司的混改,需报同级国资监管部门审批或备案。

  3、实施阶段

  (1)清产核资、审计评估:公开选聘符合条件(有资质)的中介机构,开展清产核资、财务审计、资产评估工作,并依法履行评估核准(一级企业)或备案(二级及以下企业)手续。

  由于资产评估是混改作价的重要依据,因此,评估需按照相关法律法规之规定进行备案,评估备案是混改中防止国有资产流失非常重要的手段。

  (2)实施产权交易

  实施进场交易,完成产权交割。央企产权交易应在规定的四个产权交易所(即北京产权交易所、上海联合产权交易所、天津产权交易所、重庆联合产权交易所)进行,地方国企产权交易需在依法设立的具有国有企业产权交易资质的机构(一般为各地设立的产权交易机构)进行。

  进场交易的目的是防止混改中出现或发生国有资产流失的情况。进场交易的过程,实质上是一个价格发现的过程,即通过产权交易机构的公开信息披露,让更多的参与者获知交易信息,从而激发参与者之间的竞价,以实现国有资产最大限度的增值或溢价,因此进场交易是混改过程中的强制性要求(上市公司除外),可以说,产权交易机构出具的交割单(确认单)是国企混改必不可少的通行证。

  凡涉及国有资产处置的均需进场交易,按出让方的性质来分,进场交易有两种形式,即第一,挂牌交易(竞价交易):凡国有和国有控股企业出让股权及增资,需挂牌交易;第二,协议交易:非国有和非国有控股企业(即国资参股企业)可以采用协议交易方式,无需竞价。

  (3)办理变更登记

  凭有关批复文件和产权交易证明等材料,办理工商变更登记和税务登记,以及国有资产、土地、房产等资产权属变更或注销实施国有产权、工商变更登记等事宜。涉及职工安置的,调整职工劳动关系等

  需要说明的是,在已出台的地方性混改实施方案中,有地方要求是先清产核资和审计评估,并将清产核资和审计评估结果作为改制方案的构成部分一并报批。(未完待续)

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编辑:sf_yanan

张诚